直报网 北京4月13日电（欧阳文章撰文）编者按：鉴于目前直销不规范比较严重、直销 市场比较混乱的情况，本站重新发表欧阳文章《论政府对直销市场的强制干预》 一文，期冀引起直销行业的广泛关注。全文如下：

政府对 直销市场失灵进行适度干预这是应该的，但是，有的时候光是适度干预还是解决 不了根本问题。因为直销经济和传统经济不同，传销和各种诈骗活动很有可能随 时发生在其间。因此，在政府对直销市场适度干预的同时，在必要时要进行强制 干预。

一、政府强制干预直销市场的必要前提

政府对直销市场的性干预不是随便什么时候 都可以发生的，必须要有必要的前提条件。什么是政府对直销市场强制干预的必 要前提呢？笔者认为，发生以下两种情况，政府就可以对直销市场加以强制干预 了：

（一）直销市场失灵情况十分严重

市场调节这只"看不见的手"有其能，也有其不能。一方面，市场经济 是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它具有任何其 他机制和手段不可替代的功能优势，但是另一方面，市场经济也有其局限性，完 全摒弃政府干预的市场调节会使其缺陷大于优势，导致直销市场失灵，因而必须 借助政府这只"看得见的手"来纠补直销市场的失灵。因此，在直销市 场失灵十分严重的情况下，政府就应该对直销市场加以强制性干预。

 一是当直销市场影响国民经济综合平衡和稳定协调发展 时要加以强制干预。市场调节实现的经济均衡是一种事后调节并通过分散决策而 完成的均衡，它往往具有相当程度的自发性和盲目性，由此产生周期性的经济波 动和经济总量的失衡。因此，当直销市场影响国民经济综合平衡和稳定发展的时 候，政府对直销市场的干预不能只是采取一般性的措施，应当实行强制性干预。

 二是当自由放任的市场竞争最终走向垄断时要加以强制 干预。因为生产的边际成本决定市场价格，生产成本的水平使直销市场主体在直 销市场竞争中处于不同地位，进而导致某些处于有利形势的直销企业逐渐占据垄 断地位。同时为了获得规模经济效益，一些直销市场主体往往通过联合、合并、 兼并的手段，形成对市场的垄断，从而导致对市场竞争机制的扭曲，使其不能发 挥自发而有效的调控功能。这个时候如果政府不加以强制性干预，中国的直销市 场就会出现寡头垄断，对中国直销经济的协调和发展形成很大的冲击。

 三是当市场机制无法补偿和纠正经济外在效应时要加以 强制干预。所谓外在效应，按照经济学家贝格、费舍尔等人的看法，是指 “单个的生产决策或消费决策直接地影响了他人的生产或消费，其过程不 是通过市场”。也就是说，外在效应是独立于直销市场机制之外的客观存 在，它不能通过直销市场机制自动消弱或消除，往往需要借助直销市场机制之外 的力量予以校正和弥补。显然，经济外在效应意味着有些直销市场主体可以无偿 地取得外部经济性，而有些当事人蒙受外部不经济性造成的损失却得不到补偿。 这个时候，政府就要对直销市场加以强制性干预了。不然的话，一些直销企业就 会蒙骗直销产品消费者，消费者的利益就不能得到有效保护。

 （二）传销活动十分猖獗

 我国虽然有《禁止 传销条例》的出台和实施，但是，传销是不会从我国直销市场上自动退出的。从 目前的情况看，传销的种类有以下几种：经营者通过发展人员、组织网络从事无 店铺经营活动，参加者之间上线从下线的经营业绩中计提报酬；参加者通过缴纳 入门费或以认购产品（含服务）的方式取得加入、介绍或发展他人加入的资格， 并以此获取回报；先参加者从发展的下线成员所缴纳的费用中获取收益，且收益 数额由其加入所谓先后顺序决定；组织者的收益主要来自参加者缴纳的入门费或 以认购产品等方式变相交纳的费用；组织者利用后参加者所缴纳的部分费用支付 先参加者的报酬维持运作；其他打着“双赢制”、“电脑排网 ”、“框架营销”等旗号，或假借“专卖”、 “代理”、“网络营销”、“特许加盟”等名 义，或采取会员卡、储蓄卡、彩票、职业培训等手段发展人员、组织网络从事传 销和变相传销活动。这几年，全国工商行政管理机关严厉打击传销和变相传销违 法活动，规模化、公开化的传销活动已得到有效遏制，但地下传销活动十分隐秘 且猖獗。当前传销和变相传销活动的性质已经转变为“拉人头”欺诈 活动，实质上已构成了刑事犯罪。传销网络完全依靠下线人员缴纳的金钱维系运 作，与各国普遍禁止的“金字塔”欺诈如出一辙。近几年，参与传销 和变相传销的人员大多来自于农村或经济欠发达地区，知识层次相对较低。但近 期一些在校学生，应届毕业生，退伍军人参与传销和变相传销的情况日益增多。 此外，利用互联网从事传销和变相传销的行为日益突出。非法组织利用互联网发 布信息，介绍传销方法，收取高额入门费，组织传销网络。此类违法行为发展速 度快，传播范围广，具有很大的欺骗性和社会危害性，给打击传销和变相传销工 作带来了新的困难。 

在这样的情况下，政府对直销市场 的强制性干预就显得十分必要。这方面的强制性干预，主要体现在如下重点：一 是继续将打击传销和变相传销列为各级工商行政管理机关的工作重点，常抓不懈 。针对重点地区、重点人群的问题，特别是当前学生、复转军人受骗参与传销活 动增多的新情况，会同公安、教育等有关部门进行研究和布置。切实加强对诱骗 学生、复转军人等群体参与传销和变相传销案件的打击、防范工作，深挖传销和 变相传销组织，严惩组织者和骨干分子。二是进一步狠抓大要案件。工商要与公 安等有关部门协调配合，查处一批社会影响大、涉案地区广、严重危害社会稳定 的传销案件和诱骗在校学生参与传销的案件，严惩组织者和骨干人员，震慑违法 分子；对从事传销和变相传销的企业坚决予以取缔。三是通过电视、广播、报刊 、网站等多种形式，广泛宣传国家打击传销和变相传销的法律法规及有关政策， 使广大群众知法、懂法、守法，营造良好的社会环境；宣传执法机关打击非法传 销取得的成果，公布大要案件，震慑违法犯罪分子，狠狠打击传销和变相传销活 动。

二、政府强制干预直销市场的基本原则

政府对直销市场进行强制干预，要坚持以下 原则：

 （一）以人为本原则

明确提 出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，是以胡锦 涛同志为总书记的党中央对改革开放和社会主义现代化建设指导思想的新发展。 以人为本这一思想体现了马克思主义的原理，植根于中国优秀传统文化的土壤， 反映了当今时代发展的要求，凸现了中国特色社会主义的发展理念、执政理念和 价值观念。什么是以人为本？以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出 发点和落脚点，把人民群众作为推动历史前进的主体，不断满足人的多方面需要 和实现人的全面发展。

 因此，政府对直销市场进行 强制管理一定要体现以人为本的原则。人是直销活动最重要的资源，在对直销市 场进行强制管理中切忌“民可使由之，不可使知之”。坚持以人为本 的原则，主要表现在两个层面：一是以自然人为本，二是以社会法人为本。在对 直销市场进行强制干预的过程中，我们一定要做到既要以自然人为本，也要以社 会法人为本。以自然人为本，就是政府对直销市场进行强制干预，目的是为了保 护广大消费者的利益。一旦直销市场失灵，受害的首当其冲的是广大直销产品消 费者，如果政府不对其实行强制干预，那么广大消费者的利益就不能得到有效保 护。因此，政府对直销市场进行强制干预，首先要坚持以自然人为本的原则。直 销企业是社会法人。政府对直销市场进行强制干预，也要以社会法人为本。直销 市场失灵，直销企业也是受害者。比如，如果直销市场上传销十分猖獗，直销企 业就要受到传销的冲击，影响其发展。此时的政府的强制干预，就是为了保护直 销企业的切身利益。因此，以社会法人为本，也是政府强制干预直销市场以人为 本的重要内容。

 （二）依法行政原则

依法行政是正在推进政治体制改革的中国对政府行政机关提出的一项基 本要求，也是新时期中国政府行为的基本方式和准则。《行政许可法》的核心即 是使政府的权利和职能限定在有效地提供优质的公共服务产品、创造有利于市场 经济发展的法治环境上。我们要求政府对直销市场的强制干预，就是体现了依法 行政的原则。

规范政府机构及其职能是政府对直销市场实 行强制干预的重要环节。中国对直销进行管理的部门是国家工商和商务两家行政 单位。为了更好地实施对直销市场的强制干预，国家工商和商务部门必须要做到 政府机构职能法定化和工作职能的切实转变，保证对直销市场强制干预的职能仅 仅限于法律所赋予的决策、执行和监督职能的范畴。

对直销 市场的强制干预所体现的依法行政原则，实际上是由法律优先原则和法律保留原 则两部分组成的。法律优先原则，直观的意义是，在对直销实行强制干预时，法 律对行政权处于优先的地位。实质的意义是指，在对直销实行强制干预时，行政 机关应受既存法律的约束，不能采取与法律相抵触的行政措施。从这个意义上说 ，法律优先原则是无条件、无限制地适用于政府对直销市场进行强制干预的行政 活动。法律保留原则的基本涵义是，行政机关只有得到法律的授权才能进行对直 销市场的强制干预活动。法律优先仅仅是消极地要求国家工商、商务部门按照现 存法律对直销市场进行强制干预，而法律保留则是国家工商、商务部门积极地要 求进行对直销市场强制干预的内在动力。

（三）讲求效率 原则

行政效率是行政管理活动中的行政产出与行政投入的 比率。提高效率的根本途径就是精兵简政和改进行政手段。精兵即精简机构和人 员（尤其是官员）；简政就是要优化职能，同时规范行政程序和方法；改进行政 手段就是要实现办公自动化。提高对直销市场强制干预的行政效率，是工商、商 务行政管理的重要目标。因此，我们在对直销市场进行强制干预过程中，一定要 体现讲求效率的原则。

提高对直销市场强制干预的行政效 率，需从加强行政权力监督入手。行政效率与行政权力存在着密切关系，二者密 不可分。行政效率的内容，就其本质而言，是对行政权力的运行方向和运行时效 进行有效控制的反映。行政效率通常是指行政管理活动中单位时间内消耗了一定 成本之后取得的效果。行政效果具有极强的方向性，具有正、负值之分。只有在 行政效果是正值的前提下，追求行政时效才有意义；一旦行政效果成为负值，追 求行政时效就成为南辕北辙的行为。因此，在行政效率中，行政效果及其正负值 就成为极为重要的内容。而行政效果中的正负值结果，正是行政权力的运行存在 两个相反方向的产物。这就告诉我们：要想提高对直销市场强制干预的行政效率 ，就必须首先从对行政权力的运行监督入手，加强对行政权力及其全部运行过程 的制约，这是保证对直销市场强制干预的行政效果保持正值，进而提高整个直销 行政效率的重要途径。

 要通过监督行政权力的授权 环节，保证对直销市场强制干预的行政效率。行政权力的授权环节包括行政首长 的产生、机构设置、人员编制等，毫无疑问，这些环节必然涉及到行政管理中的 投入成本和投入质量。在行政效率的分子式中，单位时间和成本消耗是分母，因 此，花费的时间越少，消耗的成本越低，取得的分值越大，就表明行政效率越高 。反之，则行政效率越低。成本消耗包括了国家为某项行政管理所实际投入的人 力、物力和财力。在对直销市场进行强制干预前，一般首先要产生行政首长。通 过合法性监督和民主性监督，把对直销市场采取强制干预的行政权力，真正授予 具有较高政治素质、道德素质和行政能力素质的人手中。机构设置是使行政权力 得以有效运行的组织保证，也是全面影响行政效率的成本、时间、效果等要素的 重要一环。因此，对进行直销市场强制干预的机构设置实施监督，既是合理授权 的环节，又是节约行政管理成本和时间，提高行政效果质量的首要前提。行政人 员是行政管理的权力主体和运作者，是提高行政效率的力量源泉。要从实际需要 出发，既考虑强制干预直销市场的任务程度，也要考虑强制干预直销市场的人员 素质，尽量做到节约人力投入和经费投入。

三、政 府强制干预直销市场的主要手段

政府对直销市场 行政干预的主要手段主要包括行政立法、行政指导、行政合同以及行政检查等。

 （一）加强行政立法为直销市场创造良好的法制环境

 市场经济要求直销有一套明确、公开、公平和公正的行 为规范。行政机关必须围绕着“社会主义市场经济体制”这个中心加 强行政立法工作，行政立法不仅调整直销市场参与者的权利义务关系，而且规范 行政机关的行政活动。第一，要在立足现实的基础上对直销进行超前性立法。我 国的直销市场经济是在政府引导下进行的，因此对直销的行政立法决不能囿于对 已经出现的社会关系的制约和规范，而应当进行超前性立法，以便为直销市场经 济体制的建立提供及时指导，从而避免直销法律法规的空白。所谓超前性主要指 行政立法工作要在广泛调查、充分论证的基础上，针对直销市场中已经出现但时 机尚未成熟，或者尚未出现但又是直销市场经济的必然现象且必须予以规范的社 会关系，制定具有预测性的法规、规章，或直接移植技术性较强的规范来保证直 销市场的有效运行，以避免产生直销行为无法可依的现象。第二，对直销行政立 法在内容上应该侧重强制命令，同时提供有效服务。计划体制下，行政立法习惯 制定限制性、禁止性和义务性规范，以行政权的绝对强制力将企业束缚在命令的 规范之内，而使其丧失了自主经营的的权利。有人认为，市场经济下行政权收缩 ，直销企业主体权利要求高涨，权力的行使应以服务市场为指导思想。就中国的 一般市场而言，这种认为是正确的，但是，中国的直销市场是一种特殊市场，在 中国，必要的强制命令也是服务直销市场的一种特殊手段。所以，正确的提法是 ：对直销行政立法在内容上应该侧重强制命令，同时提供有效服务。《直销管理 条例》与《禁止传销条例》就体现了这一点。

 （二）确 立和完善管理直销的行政合同行为

 行政合同是行政机 关为执行公务，与公民、法人或其他组织之间达成一致意见，确认变更或消灭相 互权利义务关系的协议。行政合同与民事合同相比，其最大的特征是订立合同的 目的在于完成一定公务的需要，而非仅仅为满足合同当事人的自身利益，必须以 公共利益的实现为前提条件，并只能在实现公共目的的过程中得以实现。行政合 同的这种特征反映了行政合同成立的前提是行政机关与相对一方的双方意见一致 ，而不是单纯的行政机关意志的体现。行政合同的这种特征反映了行政权在我国 直销市场经济基础下合法限度，在权利得到满足条件下的权力的合理行使。在确 立和完善管理直销的行政合同行为中，行政机关对直销企业涉嫌传销的，一定要 带有命令色彩，可以不重视直销企业的意见和权利要求，变更行政合同的内容约 定履行相应的义务。另外，行政机关千万不能将行政合同简单地视同一般民事合 同或经济合同，放弃了自己在行政合同签订和履行过程中具有的法定特权，不及 时对直销活动进行必要的监督、检查和督促，放任直销企业随心所欲，致使行政 合同无法履行或不能履行，严重损害了国家利益和公共利益。对直销实行地方保 住主义严重的地区，更要注意这一点。　

 （三）重 视行政检查，加强行政机关对直销的宏观调控制力

行政检 查是行政机关依法对相对方遵守法律、法规和规章，以及执行行政命令和决定的 情况进行了解的行政行为。行政检查是一种典型的间接管理方式，是通过行政机 关对企业守法情况和执法情况进行全方位的了解来决定其管理内容的一种行为方 式。同时，行政检查又可以检验行政立法的可行性，并为行政立法的完善提供资 料和依据。但是，在当前的行政管理领域，对直销的行政检查并未受到重视，甚 至仍被视同为行政处理。另一方面，由于立法和执法上存在的缺陷，在对直销行 政检查的运用上也存在不少问题，一是行政机关运用行政检查进行管理直销缺乏 必要的立法保障，大多是运用红头文件或会议进行运动式检查，致使许多检查走 过场；二是行政机关对直销运用行政检查手段缺乏必要的法律限制，导致检查权 被滥用，假借行政检查之名，行吃、拿、卡、要之实。上述问题的存在反映了对 直销行政检查制度需要亟待完善。▲