“地方政府没有理解改革初衷”？

中国食药监管体制已历经4次重大调整。本轮机构改革，初衷是十八届三中全会提出的“构建统一权威的食品药品监管机构”，其中国务院18号文明确，“国家组建国家食品药品监督管理总局，对食品药品实行统一监督管理。”同时要求地方，“在整合原食品药品监管、工商、质监部门现有食品药品监管力量基础上，建立食品药品监管执法机构。

但改革多年，结果却与初衷大相径庭。“从1998年，五年一小改，十年一大改，我们扪心自问，是越改越好，还是越改越乱？”一位国家食药局的司领导对南方周末记者直言，“基层就在这分分合合中过去了五分之一个世纪，再这样下去，食品药品的科学监管体系荡然无存。”

河北衡水食药监局一位副局长认为，根源在于“地方政府没有理解改革初衷”。改革希望增加食药监管能力，但现在监管人数都成了问题。

事实上，2013年底开始的国家食药改革，在地方执行上早已出现明显分歧：一些地方参照国务院，整合原食品安全办、食药部门、工商部门、质监部门的食品安全监管和药品管理职能，组建独立的食药监督管理机构，实行集中统一监管；另一些则设置综合性市场监管机构，整体合并工商、质监、食药等部门，组建“三合一”或“四合一”的市场监督管理局（委），简称“市场局”。两种模式也可简单称为，“单列式”和“综合式”。

随着改革推进，分歧愈发明显。毕井泉讲话透露，2014年底，全国尚有95%的地（市）、80%的县（市）独立设置了食药局。但一年之后，2015年底，独立设置食药监管部门的地（市）减少到82%、县（市）减少到42%，并还在不断递减。

“2014年是一个分水岭。”江苏省食品安全基地首席专家吴林海教授一直关注体制改革。他注意到，本已按国务院要求单设食药机构的地方，转而选择市场局的模式。

转设市场局，或是迫于食品安全的问责及机构改革的双重压力。当时各地在机构中将市县政府机构数量控制在18-22个，强调一件事原则上由一个部门负责，而如果能利用多合一，便一次性可以减少多个部门数量。

另一个原因是，当时食药改革文件写的是地方“原则上参照”中央模式，而不是“必须统一”。“如果是写明必须统一，同时配套下发地方机构设置具体意见，那改革早就完成了。”不愿意具名的学者批评说。

本轮改革最高级别的市场局当属省级城市天津，该模式最大特点是实现从市级到区县、乡镇街道垂直统一市场监管。天津新成立市场局的模式，被认为改变了过去多头管理、资源分散配置、监管力量难以集中的问题。

“后来很多地方都改了。”前述学者说，天津市场局模式被高层肯定后，有的已独立的食药局也“翻了烧饼”。

地方上，改革为市场局的综合执法部门有食药、工商、质监，甚至物价、安监等多块业务。各块之间存在着权、责、利的比较差别，几个上级部门的竞争下，“食品安全作为首要责任”再难保证。

更糟的是，吴林海的团队调研发现，一些省份，如江西，省市县区各级的食药监管部门都没有统一。2015年时，仅从地市级层面，就出现“三合一”“二合一”以及食药单列三种模式并存的现象。这令去调研的学者惊叹，“如此上下不对应，政令不畅，多模式并行在一个省份出现的情况全国都很少见”。

地方改革成果待考，中央对食品安全的要求却不断加强。

早在十八届三中全会，中国就曾把食品安全纳入国家公共安全体系。2015年国庆节，“史上最严食品安全法”出台，不仅强调了企业的主体责任，也让地方政府和相关职能部门认识到，法律法规剑指地方政府和食品安全监管部门的不作为、失职渎职行为。

“它充分体现了治食品重在‘治官’、‘治官’贵在从严的原则，对加强食品安全综合治理具有提纲挈领的重要作用。”吴林海说。

改革并非机构称谓的变化，在一些地方，却导致了权力职责的模糊与松懈。南方周末记者调查发现，基层地方监管部门对目前改革现状大多表示失望。

2014年，小崔毕业进入食药监管的最基层单位——乡镇食药监管所，他所面对的是一群素质参差不齐的同事，执法方式五花八门。

他的上级，县级执法部门也比他们好不了多少。这个只有六人负责食药监管工作的县食药监局，唯一能做的便是疲于奔命的门面工程，拼命抓案件、抓任务量。

但这却更加速了监管人员的逃离。上海食品药品安全研究中心王广平在基层调研中发现，近一年多来，原食药监系统内监管人员离职或调动现象严重。最直接的原因是，他们觉得系统已经“散了”。

“即便是三合一也可以，关键在于下面合，上面不合，上级各自为战，工作都压到地方，有三个婆婆的媳妇能当好吗？”河北衡水市食药局的那位副局长说。因为这种矛盾，很多地方局至今内部机构还没有理顺，科室扯皮，工作停滞，风险隐患很多。