【直报网北京2月27日讯】（中国经济网）谈及保健食品，社会各界态度褒贬不一，有支持赞赏、也有讽刺诋毁。但无论认知如何，不可否认的是，经历20年的发展，保健食品已发展成为生产企业近3000家，从业人员超过600万，产值超过3000亿的重要产业，从法规完善、产品丰富、工厂优化等多方面取得了巨大进步，为国家经济建设以及国民健康发展做出了积极重要的贡献。过去的两年，注定将写入中国保健食品行业的历史：新修订《食品安全法》将保健食品纳入特殊食品实行严格管理。新法历史性地明确了保健食品的法律地位，行业从业者多年的期盼终成现实。伴随“健康中国”战略的实施，众人坚信保健食品行业将迎来重要的发展机遇期。然而，理想丰满，现实骨感。面对一系列变革时期的问题讨论以及创新监管制度的调整，行业并未感受到春天的明媚，反而感受到了深冬的寒冷，“政府打压保健食品”“企业无法正常生存”等各种扰乱视听的噪声四起。

问题总有成因。中医理法说，痛则不通，通则不痛。痛是通的必经过程，通是痛的努力结果。当下保健食品行业正在经历阵痛期，这痛既有政策制度变革时期的调整适应，也有历史遗留问题累积的爆发。只有彻底找到顽疾的症结，对症下药，产业才能健康可持续发展。当然，治疗的过程是痛苦的，不可能一蹴而就。可喜的是，这一年在政府、行业企业的共同努力下，制约保健食品发展的问题清晰了，推动产业发展的政策导向明确了，距离“通”的目标更进了一步。

痛：带病前行的巨人

综述20年的成长路，保健食品产业在政府保安全和促发展的平衡中，从“发展中规范”到“规范中发展”，逐渐成熟壮大，主要经历了三个阶段。

第一阶段(1987-2003年)：1987年，原卫生部出台了《禁止食品加药卫生管理办法》《中药保健药品的管理规定》，保健食品前身中药保健药品诞生;1995年，制定发布了《保健食品管理办法》，明确了保健食品按食品管理，取消中药保健药品，并建立了保健食品注册审批、良好生产规范管理、生产许可、原料名单分类管理等制度，管理体系基本形成。

第二阶段(2003-2013年)：2003年、2008年，原卫生部分别将保健食品注册审批职能、监督管理职能划归食药监局;2009年《食品安全法》正式施行，明确国家对食品生产经营实行许可制度，食品药品监管部门对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。但遗憾的是，由于一些争议问题，保健食品监督管理条例未能出台。

第三阶段(2013年至今)：2013年食品药品监管总局成立，承担保健食品全过程监管职能。2015年，新修订《食品安全法》将保健食品纳入特殊食品实施严格监督管理，明确了五个方面的法治要求，主要是改变单一的产品注册管理，实施注册备案双轨制产品许可;实施保健食品原料目录即功能目录管理制度;企业落实主体责任，生产符合良好生产规范并实行定期报告制度等。

从三个阶段我们可以看出，保健食品的管理体系从摸索、发展到相对成熟，不断完善。但保健食品一直被诟病，甚至遭受非议和误解，主要有以下四个难以祛除的痛。

一是产品定位不清晰。很多国家把保健食品定位为膳食补充剂和声称功效的食品，但我国由于传统养生理论的“食疗”“食补”同宗同源，始终存在“食”与“药”的争议和混淆。这既成就了保健食品，也害苦了保健食品——介于食品和药品间的真空地带，优于普通食品的功效声称，低于药品级别的市场准入，使保健食品获得了发展的先机，但这种“争议”和“混淆”的长期存在，也使保健食品成为了带病前行的巨人。

二是功能评价存争议。目前，国家批准的保健食品功能共27项，其中辅助降血脂、降血糖、抗氧化等16项功能经过动物和人体的评价，而提高免疫力等7项功能则只需经过动物评价，这本身就很容易引发质疑。由于缺乏系统的评估和退出机制，功能范围和评价方法不能实现科学动态管理，不能有效发挥科学依据在保健功能评价中的主导作用，部分保健功能及评价方法存在定位不准确、声称不严谨、方法不完善、科学依据不充足等问题。

三是产业信誉待提高。保健食品产业经营企业众多，大部分企业特别是规模型企业都能做到自律规范经营。但是部分中小企业，诚信意识淡薄，违法生产营销、虚假夸大宣传，误导公众消费，直接破坏了保健食品的整体信誉。特别是一些打“擦边球”的恶性营销，严重影响了行业形象，破坏了行业健康发展，合规的优秀企业深受其累。同时，普通食品违法添加药物成分、功能声称等问题，也使保健食品“躺枪”。

四是监管资源不匹配。截至目前，国家已批准(包括原卫生部批准)的保健食品文号约为16000个，生产企业近3000家，经营企业上百万。与之相比，我们的政府的监管资源和力量确捉襟见肘。从产品准入看，审评部门不到20名编制人员，每年需要面对近6000个产品的技术审评。从市场监管看，职能实行属地管理，碍于机构改革的调整，各地专业的保健食品监管人员数量在减少，监管能力在下降，与实际的监管需求严重不符。