五个难点问题

传销的定性问题。准确定性，是打击传销执法实践的关键。笔者认为，传销的本质是欺诈，《禁止传销条例》的立法宗旨是防止欺诈。

在执法实践中，对传销的定性要紧紧围绕是否“欺诈”来考量。《禁止传销条例》第二条对传销作出了界定：传销是指组织者或者经营者发展人员，通过对被发展人员以其直接或间接发展的人员数量或者销售业绩为依据计算和给付报酬，或者要求被发展人员以交纳一定费用为条件取得加入资格等方式牟取非法利益，扰乱经济秩序，影响社会稳定的行为。为了便于理解，《禁止传销条例》第七条还列举了传销的三种表现形式，即以发展下线的数量为依据计算和给付报酬的传销行为(即“拉人头”)，以发展的下线之推销业绩为依据计算和给付上线报酬的传销行为(即“团队计酬”)，以及骗取“入门费”的传销行为。如果组织者或者经营者发展人员而没有要求被发展人员发展其他人加入，对发展的人员以其直接或间接滚动发展的人员数量为依据计算和给付报酬，牟取非法利益的，就不属于传销。

定性传销要认真推敲几个要件：是否要求被发展人员发展其他人加入;是否对发展的人员以其直接或间接滚动发展的人员数量为依据计算和给付报酬;是否要求被发展人员交纳费用或者以认购商品等方式变相交纳费用，取得加入或者发展其他人加入的资格;是否要求被发展人员发展其他人员加入，形成上下线关系，并以下线的销售业绩为依据计算和给付上线报酬;牟取非法利益。

根据要件难以定性为传销的有：只是自己发展他人没有要求他人再发展其他人且没有要求被发展人员交纳费用或者以认购商品等方式变相交纳费用的;自己发展了他人，也要求他人再发展其他人，但不以人头计算和给付报酬的，比如只是以销售商品或者提供服务计算和给付报酬的;虽然按人头计算报酬或者以下线的销售业绩为依据计算上线报酬，但还没有给付的;仅仅交纳费用或变相交纳费用但不以此作为取得加入或者发展其他人加入资格的;没有牟取非法利益的，比如发展人头是为了真正销售商品或者服务，整个团队获取的是正常的合法的商业利益。

地方政府对查处传销工作的领导角色定位问题。充分发挥地方政府对查处传销工作的领导作用，是打击传销工作更好开展的保障。《禁止传销条例》第三条规定了地方人民政府应当加强对查处传销工作的领导。通常，各地都建立了打击和防范传销工作领导小组或部门联席会议制度，有的地方还设立了打传办，但实际运转中效果各不相同。不论形式如何，地方政府的领导职责主要是支持、督促、协调和解决，包括：支持有关部门依法履行监督管理职责，督促有关部门依法履行监督管理职责，建立查处传销工作的协调机制，对查处传销工作中的重大问题及时予以协调、解决。

不过，不要以为打击传销是“政府的事”而不主动作为。从打击传销的实践看，需要政府协调和解决的重大问题主要是两个：一是协调部门间配合和支持问题，如工商部门查处传销时需要公安机关协助控制有关当事人，需要法院冻结资金等。二是解决查处传销的经费问题，涉及派遣的卧底人员有关费用，比如交纳的入门费、办案人员差旅费、查处过程中的现场处置费用、网络传销的后台数据调取费用、举报奖励、办案有功人员奖励等。

实际工作中，有的部门领导根据《国务院办公厅关于印发全国打击传销专项行动方案的通知》精神，按照“全国统一领导，地方政府负责，部门指导协调，各方联合行动”的工作格局的要求，片面地以为强化地方政府打击传销的责任就是地方政府的事，从而忽视了工商和市场监管部门自身的法定责任，对传销投诉举报不闻不问，认为地方政府领导不主动过问就不汇报，这种想法和做法与《禁止传销条例》赋予的职责是不相符的。认识不到位会造成各级工商和市场监管部门失职渎职，需要引起注意。

管辖与分工中的几个问题。切实做到在打击传销工作中不缺位、不越位，工商和市场监管部门必须厘清职责。查处传销的主要部门是工商和市场监管部门以及公安部门。《禁止传销条例》第七条列举了三种典型的传销行为后，又在第八条明确“工商行政管理部门依照本条例的规定，负责查处本条例第七条规定的传销行为”。也就是说，以发展下线的数量为依据计提报酬的传销行为(即“拉人头”)，以发展的下线之推销业绩为依据计提报酬的传销行为(即“团队计酬”)，以及骗取“入门费”的传销行为首先都应该由工商和市场监管部门依法查处。《禁止传销条例》第十条主要是规定公安部门的责任，即“在传销中以介绍工作、从事经营活动等名义欺骗他人离开居所地非法聚集并限制其人身自由的，由公安机关会同工商行政管理部门依法查处”。其中隐含着以下问题：一是即使是在传销中以介绍工作、从事经营活动等名义欺骗他人离开居所地非法聚集并限制其人身自由的，工商行政管理部门也有配合公安机关的责任。二是未限制人身自由的传销行为应该回归到按《禁止传销条例》第七条定性，按第八条由工商部门管辖。三是在传销中以介绍工作、从事经营活动等名义欺骗他人离开居所地非法聚集但未限制人身自由的应该由哪个工商部门管辖?首先是案发地工商部门，其次是传销人员户籍所在地即流出地工商部门。结合《禁止传销条例》第六条“任何单位和个人有权向工商行政管理部门、公安机关举报传销行为。工商行政管理部门、公安机关接到举报后，应当立即调查核实，依法查处”的规定，不论传销违法当事人是在居住地还是在户籍所在地或者是案发地，只要“接到举报”，工商部门就应该“立即调查核实，依法查处”。这就回答了传销人员流出地工商部门以不是违法行为发生地为由不接受举报和不调查核实并依法查处的问题，也为纪检监察机关和检察机关甄别职能部门是否积极作为和渎职提供了参考，同时还是以属地原则创建“无传销社区”的法律依据。

强制措施中的几个问题。在打击传销工作中，强制措施也要审慎把握，否则，不仅可能招致行政诉讼，而且可能“一着不慎满盘皆输”。

首先，冻结时要准确把握是冻结资金还是冻结账户。《禁止传销条例》第十四条第一款第(八)项规定：“对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可以申请司法机关予以冻结。”显然，法规规定的应该是冻结“违法资金”而不是冻结“账户”。在办理上述第二件案件时，工商部门就错误地采取了冻结账户的方式，随后因为当事人提出异议而改为冻结部分涉传资金。

其次，查封时要切实分清是查封活动场所还是经营场所。《禁止传销条例》第十四条规定工商行政管理部门对涉嫌传销行为进行查处时可以采取的措施包括进入涉嫌传销的经营场所和培训、集会等活动场所实施现场检查，查封涉嫌传销的经营场所。也就是说，对经营场所既可以实施现场检查又可以查封，而对培训、集会等“活动场所”只能实施现场检查不能查封。当然，对既是活动场所又是经营场所的可以查封。

最后，要正确理解和实施查询与冻结两种行政行为。工商和市场监管部门可以“查询”涉嫌传销的“组织者或者经营者的账户”及与存款有关的会计凭证、账簿、对账单等，这是工商和市场监管部门可以主动作为的，只需要金融机构和当事人配合。而对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，只能申请司法机关予以“冻结”，这是需要司法机关支持的。

传销活动参加者是否构成传销违法的问题。《禁止传销条例》第二十四条规定：“有本条例第七条规定的行为，参加传销的，由工商行政管理部门责令停止违法行为，可以处2000元以下的罚款。”一些基层工商和市场监管部门根据此款，对参与传销活动如参加会议等的人实施行政处罚是错误的。理由是：现实中，很多人被动参加了传销组织开展的培训活动或者聚会，既没有发展下线又没有获取非法利益，能说他们涉嫌传销吗?只要他们没有构成《禁止传销条例》第七条所指的传销行为，就不能定性为传销，更不能依据第二十四条处罚。这些人属于教育对象。只有符合第七条规定的行为，才构成违法行为。所谓参加传销，必须构成传销违法，不能把“参加”传销和“参与”传销组织开展的活动混为一谈。通俗地说，哪怕当事人参加了传销活动的聚会、培训，甚至交纳了“入门费”，只要当事人没有“拉人头”、没有收取“入门费”、没有获取非法利益，就不构成《禁止传销条例》所指的传销违法行为。