调查结论与分析

直销企业监管的执法力量比较薄弱。根据调查，85.8%的省级工商和市场监管部门、77.8%的市级工商和市场监管部门无专职的直销监管机构，直销监管工作由负责经济检查相关执法业务的部门负责。由于直销企业的地区分布不均，导致人均监管直销企业和直销员数量上存在巨大差异。此外，数量庞大的直销企业经销商的监管，也正在成为直销企业监管的主要内容。因此，改变监管方式，提高监管效能是直销监管工作的客观需要。

直销企业的违法违规行为时有发生。无论是监管部门，还是直销企业本身，都认为当前直销企业存在虚假宣传、未经批准从事直销活动等违法违规现象，具有高度共识性。这些现象出现在直销企业经营中的各个环节，尤其在直销企业的各类会议、宣传等环节表现突出。同时，监管部门和直销企业均认为，在现实中存在直销企业涉及传销的违法行为。出现上述问题，既有直销企业内部管理方面的原因，也有外部法律环境及执法效能的原因。

改进监管方式符合大部分监管部门和直销企业的需求。调查数据显示，77.8%的监管部门和60%的直销企业认为应当改进监管方式，充分说明当前的监管方式已经不能较好地适应监管的需要。对直销企业实行分级分类监管符合监管部门和直销企业的主观需求。

法律法规严重缺位和滞后。监管部门和直销企业都对目前直销监管法律法规的缺位和滞后提出了意见和建议。多数监管部门认为现有的法律依据对监管工作的开展存在缺位，尤其是直销企业最容易出现问题的各类会议和培训，因缺少法律依据，导致监管部门无法实施有效监管。此外，《直销管理条例》对直销企业容易出现问题的经销商环节也未作明确规定，导致实践中对经销商的监管存在一定漏洞。直销企业认为，《直销管理条例》颁布已超过12年，其代表的管理理念与当今政府倡导的市场管理理念有一定差异，与行业发展、企业现实经营模式不相适应，修改《条例》亟须提上日程。

直销企业分级分类监管受到肯定和期待。目前，已有部分省、市工商和市场监管部门对直销企业分级分类监管进行了大胆的实践和探索。直销企业认为实行分级分类监管工作将对直销行业的发展起到积极的促进作用。在分级方式上，更多的直销企业提出要明晰各级监管部门职责，减少多头监管;在分类标准上，直销企业更关注企业分类依据的制定和结果的公开，认为通过分类管理可以促进企业的自治自控，推动行业自律，有利于直销市场环境的良性发展。

分级分类监管应与“双随机、一公开”监管方式相统一。监管部门认为，直销企业经营模式特殊，对直销企业的监管需要较为专业的执法队伍，在采用“双随机”抽查时应考虑直销监管的特点，实现分级分类监管与“双随机”有机统一，并及时公开直销企业的检查结果，提高监管的时效性和透明度，以此作为对直销企业实施分类监管的依据。

各地在分级管理上的探索与实践

随着工商和市场监管部门垂直管理体制的改革，全国部分省区市陆续出台了加强和规范直销企业监管方面的意见，为各级执法部门监管直销企业提供了指导。

在实地调查中，湖南省、广东省工商局和上海市工商局分别于2016年3月、8月和2014年12月出台了关于加强和规范直销监督管理工作的意见，从工商和市场监管部门的职责范围、职责分工、监管内容以及监管机制等方面作出了明确规定，防止直销监管中因权责不清、责任不明所带来的乱作为、不作为。

湖南省工商局按照省局、市州局、县(市)局三级执法体制，将直销监管分成三级，规定了各级监管部门的监管职责、监管内容，并依照直销监管工作机制，对直销企业及其省级分支机构、市级分支机构、服务网点、直销员和经销商的违法经营行为实施分级查处，立案和查处结果报省局备案。广东省工商局针对监管工作中出现的新情况、新问题，除了建立省、市、县三级监管体制以外，还根据广东省直销企业总部管理的特点，出台了《广东省直销行业自律公约》，规范直销活动日常监管的主要内容和重点监控的直销环节，并在完善直销监管基础建设方面对省以下各级工商和市场监管部门提出了具体要求。上海市工商局在分级管理体制中，将直销企业服务网点、非直销经营网点及直销员的日常监管纳入基层市场监管所属地监管，将责任压实在基层，违法行为统一由所在分局管辖处理，在保证直销企业分级监管的同时，实现监管工作痕迹化、无缝化。

在与各级工商和市场监管部门座谈中，多数省级及以下工商和市场监管部门执法人员认为直销作为一种特殊的经营模式，在相关国家法律法规尚不完善的情况下实施分级监管，对明晰各级职责、规范监管内容和降低职业风险尤为必要，无论对监管部门还是对企业的发展都起到了较好的推动作用，希望总局尽快出台此类监管指导意见。

在与直销企业座谈中，大部分企业认可上述两省一市工商和市场监管部门对直销企业采取的分级监管方式，认为分级管理可以减少多层执法所带来的法规政策的不统一、定性不一致等问题，有利于解决对直销企业行政处罚畸重畸轻的弊端，有利于提高工商和市场监管部门直销监管的公平与公正。