对异地聚集式传销行为的整治

【直报网北京5月7日讯】(中国市场监管报)政府主导部门协同。《禁止传销条例》第三条明确了县级以上地方人民政府对查处传销工作的领导责任。实践证明，有效打击异地聚集式传销，地方政府足够重视非常关键。多年来总局和公安部力推的打击传销工作领导机制正是“地方党委政府领导，工商公安密切配合，各职能部门齐抓共管各负其责”。在2019年全国价监竞争工作会议上，市场监管总局副局长甘霖明确提出20字打传方针——“党政主导、政法牵头、部门协同、公众参与、综合治理”。目前，全国已有29个省(区市)建立了由政府或政法部门直接领导的打击传销工作机制。

持续开展专项行动。《禁止传销条例》颁布实施后，总局每年会同公安等部门联合开展打击传销专项行动，先后查处了一大批传销大要案件，有力打击了传销行为。

重点整治重点突破。根据投诉举报及社会反映情况，2018年总局确定了11个重点整治城市。把传销重点地区从省一级下沉到市一级，无疑抓住了打击异地聚集式传销工作的“牛鼻子”，11个重点整治城市党委、政府高度重视，整治效果显著。

综合治理夯实基础。2007年，中央综治办将禁止传销工作纳入综治考核范畴，打传工作在整个综治考评中占有1分分值，总局负责打分，考核对象为各地人民政府。到现在，该项考核已连续开展12年，综治考评成为市场监管部门争取地方党委、政府支持，开展打击传销工作的有力抓手。整治异地聚集式传销，打击是前提和保障，根本是抓好防控，防止回流，着力杜绝打而不死、遣而又返。防控工作仅靠单个部门力量难以取得实效，必须动员全社会力量，特别是调动基层组织的积极性，群防群控，齐抓共管，挤压传销活动生存空间。

加大宣传教育力度。打击传销，宣传教育的重要性不言而喻。要着力增强宣传教育的针对性和实效性，跟上互联网时代的步伐，借助各种新媒体开展形式多样的打传宣传教育活动。

加强协作提升效能。打击传销工作是一项复杂的系统工程，必须加强部门协作和区域执法协作，有效统筹执法力量，形成打击传销合力。

网络传销监测工作起步与发展

2011年起，总局开始加强网络传销监测工作，先后在福建省泉州市工商局、重庆市工商局尝试开展网络传销监测工作。2016年6月，总局下发《关于进一步做好查处网络传销工作的通知》(工商竞争字〔2016〕115号)，正式确定重庆市工商局、福建省泉州市工商局为总局网络传销监测试点单位，并明确了监测点单位任务分工。发展至今，这两个监测点已经成为全系统监测查处网络传销行为的中坚力量。

2017年8月，全国工商和市场监管部门创建无传销城市经验交流会暨加强打击传销工作会议(以下简称六盘水会议)之后，总局在深圳建立了网络传销监测治理基地，主要负责监测全网涉传信息，与腾讯公司对接，进一步深化“无传销网络平台”建设工作，协助做好涉及微信平台的案件的取证、调证工作。

打击网络传销“四步工作法”

2017年12月29日，张茅局长在全国工商和市场监管工作会议上部署全面做好2018年各项工作时指出，严厉打击各种形式的传销行为，适时开展对重点地区、重点领域的专项整治，全面落实线上监测、线下实证、多措处置、稳妥善后的“四步工作法”，广泛开展无传销社区和无传销网络平台创建工作，不断完善部门间信息共享、协作查处工作机制。

“四步工作法”是在分析研究传销发展演变规律、特点、要素基础上的具有针对性的探索，是对近年来全系统开展监测查处网络传销工作经验的总结提炼，是今后一段时期内打击整治网络传销工作的重要行动指引。

针对网络传销活动的四个阶段，即策划宣传期、扩展蔓延期、投机回报期、资金断裂期，六盘水会议提出建立完善三项工作制度。其中第二项制度就是在工商和市场监管部门内部建立完善线上监测、线下实证、快速反应的传销处置制度，运用大数据技术发现、推送涉传线索和信息，充分发挥大数据技术在信息收集、智能分析、深度挖掘、风险预警、案源移送等方面的优势作用，及时掌握全国网络传销态势和重大案件情况，进一步提高网络传销的监测预警能力。该制度可以看作是“四步工作法”的雏形。

六盘水会议后，总局对重庆监测点发现的1000余个涉嫌网络传销线索进行了分析研判，并与相关司局会商，通过采取限制措施防止传销行为蔓延扩散。这可以看作是“线上监测、线下实证、多措处置”的具体应用。到2017年底，以线上监测、线下实证、多措处置、稳妥善后为内容的“四步工作法”在全国工商和市场监管工作会议上正式提出。2018年4月，“四步工作法”正式写入《国家市场监督管理总局关于进一步加强打击传销工作的意见》(国市监竞争〔2018〕7号)。

线上监测，是指运用互联网技术监测发现网络传销案源线索。重庆、浙江、泉州、深圳等总局网络传销监测点单位不断丰富数据归集渠道，完善监测模型，完善风险指数，监测发现网络涉传行为及信息，准确研判;各级市场监管部门不断完善传销监测预警平台，依托系统内网监、互联网广告监测等系统，嵌入网络传销监测功能模块，借助互联网公司技术优势，增强网络传销监测发现能力。

线下实证，是指案源线索及监测成果的查证和运用。各级市场监管部门接到总局网络传销监测点单位转办、外省市移送的案源线索后，建立台账，迅速开展线下实证工作，并及时向总局竞争执法局汇报实证结果。线下实证的主要方法有：一是与公安、金融等部门进行信息比对;二是与银监部门合作，查询对公账户及参与人员账户，分析资金交易流水;三是与12315投诉举报信息、政府公开信息、市场监管部门日常监管档案信息等进行比对实证;四是收集分公司、关联公司注册登记情况;五是进行实地检查，实施现场查证等。

多措处置，是指根据线下实证结果，区分情形分类进行处置。2017年2月5日，总局竞争执法局下发《关于做好477个涉嫌传销市场主体调查处置工作的通知》，明确了关于涉传市场主体的分类处置意见，对“多措处置”进行了进一步细化。具体如下：

根据各涉事市场主体违法情节轻重和社会危害程度，区分情形分类处置，视情况及时提请本地党委、政府牵头处置。对涉事市场主体的相关行政处罚信息,要及时通过全国企业信用信息公示系统进行公示，向社会提示风险。对尚未实施传销行为或违法情节和社会危害程度较轻的，属地市场监管部门要灵活运用提醒、约谈、告诫、行政查处等多种干预和处置措施，综合运用企业登记注册、商标注册、广告监管等围栏手段，努力消灭传销苗头隐患，防止势头蔓延。同时，要根据具体情况，及时向社会发布风险预警提示。对市场中的新业态、新模式加强跟踪研判，要秉持“包容审慎”的监管理念，慎重定性，在做好防范风险的同时，引导推动其规范、健康发展。对违法情节和社会危害程度较大，但未达到刑事追诉标准的，要加强行政查处。通过立案查处和及时曝光传销案件，依法严惩传销组织者和骨干分子，实现对传销分子的有效震慑和对社会公众的宣传警示。对违法情节和社会危害程度严重，达到刑事追诉标准或涉嫌刑事犯罪的，要及时果断移交公安部门，协同打击。属地市场监管部门要及时将监测、调查情况移交、通报公安、处非办等单位。加强与公安和处非办的沟通协作，配合公安机关做好打击查处、教育遣返、维稳等后续处置工作。

对其中暂未发现在当地有经营活动(主要是不在注册地经营、无法联系到公司人员等)的相关涉事市场主体，属地市场监管部门要保持高度关注，继续开展线上线下调查取证工作，深挖证据、线索。

对其中暂未发现涉传证据或线索的相关商事主体，属地市场监管部门要将其纳入重点关注名单，定期进行复查。有其他违法违规行为的，依法依规查处。对未发现涉传行为证据的主体应及时取消相关围栏手段及限制措施。

稳妥善后，是指在查处传销案件过程中，特别是对公安机关采取刑事措施打击的重大传销犯罪案件，各级市场监管部门要积极配合公安机关做好教育遣返、维稳等后续处置工作。加强舆情信息收集，密切关注涉稳动态，突出属地维稳责任，在党委政府领导下会同相关部门开展善后工作，严防出现大规模群体性事件。

运用“四步工作法”的目的是，通过早发现、早预警、早处置，消灭传销存量，堵住传销增量。同时，避免因网络传销蔓延引发大规模群体性事件，对国家政治安全和社会稳定造成不良影响。“四步工作法”的核心是抓早打小。

无传销网络平台创建

无传销网络平台创建是又一项打传创新举措。2017年7月，原国家工商总局发出《关于做好近期打击网络传销重要工作的紧急通知》(工商竞争字〔2017〕126号)，要求压实互联网平台企业责任，努力打造无传销网络。针对4种类型的网站，明确了各级市场监管部门应会同通信管理、网络信息管理部门开展的工作。一是督促提供网络信息内容服务的网站，强化网站内论坛、贴吧、博客、微博等版块的管理，对网站上发布的相关信息进行主动严格的内容审核，定期对网站内涉嫌传销的信息进行清理移除，对发布者进行警告、公示、封号等必要的内部处理，杜绝涉嫌传销信息出现。二是督促提供网络搜索引擎服务的网站，加强对网站其它信息服务内容如贴吧、百科、知道等的审核管理，对涉嫌传销网站、网页的链接予以屏蔽或清除，严格排名审核机制，拒绝涉嫌传销网站的业务推广，保证政府网站相关信息内容的前位排名。三是督促提供网络交易、网络支付服务的网站，对执法机关已经定性的传销组织或个人利用交易平台进行传销标的展示或宣传的，予以清除并公示;对交易平台商城或卖家从事传销标的展示或宣传的，立即警示、保全证据并通报执法机关;对已知或应知的传销活动不提供网上支付服务业务;发现涉嫌传销客户及时通报执法机关，并配合执法机关对涉嫌传销行为的资金流进行追踪调查。四是督促提供网络通信服务的网站，加强警示明示功能，建立专门的网站用户传销行为投诉窗口，加强内部群组特别是视频会议室的管理，在应知或明知涉嫌利用上述空间进行传销活动时，及时予以警示并关闭，保全证据并通报执法机关;配合执法机关对已定性的传销组织者所组织的涉嫌传销的群组进行清理，配合执法机关针对特定传销案件的调查取证工作，履行法定的信息披露义务。

六盘水会议再次提出，要深入推进无传销创建工作，努力构建无传销网络。《国家市场监督管理总局关于进一步加强打击传销工作的意见》正式提出，各级工商和市场监管部门都要持续开展“无传销网络平台”创建工作，作为探索应对网络传销泛滥蔓延的一项重要举措。通过对网络传销传播的重要载体——互联网平台实施积极引导和监管，努力实现压实互联网平台企业责任，减少网络传销信息源，切断网络传销传播扩散渠道，深度净化网络空间，营造风清气正网络环境的目标。

“无传销网络平台”创建工作以深圳网络传销监测治理基地与腾讯微信平台监测合作为起点。总局价格监督检查和反不正当竞争局及各网络传销监测点单位、监测治理基地负责全国性有重大影响力的互联网平台，各省级市场监管部门负责本辖区各类互联网平台，共同创建“无传销网络平台”。(市场监管总局价格监督检查和反不正当竞争局(规范直销与打击传销办公室)赵泉龙)

常见问题释疑

1.如何准确理解和把握《禁止传销条例》第七条中传销三种形式?

实践中，一些同志对《禁止传销条例》第七条的规定存在认识误区，“拉人头”、收取“入门费”、“团队计酬”这三个条件同时具备才能认定为传销，还是只要满足其一就可以认定为传销?实际上，产生这样的疑问是把传销的特征和传销行为的种类混淆了。《禁止传销条例》第七条明确的三种形式的传销都应当具备介绍加入、组成网络和复式计酬三个特征，这也是传销行为和其他行为相区别的本质所在。在查办具体案件中，发现某一行为涉嫌传销后，并不一定要取得“人员链”和“金钱链”的全部证据才能认定构成传销。实践中，如果掌握了传销组织的计酬制度，并且查出符合该制度的任意一条人员链和金钱链，就可以认定该组织属于传销组织，其行为属于传销行为，应依法予以惩处。从多年的打击实践看，“拉人头”传销和“团队计酬”传销都存在收入门费的现象，尤其是“拉人头”传销，参加者交纳入门费往往是必不可少的。之所以对收取入门费的行为进行单独规定，一方面是因为在实践中这种行为普遍存在于各种传销形式中，可以将其作为一个环节抽离出来，并作为一种相对独立的违法行为进行打击;另一方面是出于简化证据的考量，因为“金钱链”的证据较难取得。简言之，只要取得“人员链”的证据和有收取入门费行为的证据，即可认定为传销。

2.公安机关查处传销犯罪案件是否以市场监管部门行政查处或行政认定作为前提?

《国务院办公厅对〈禁止传销条例〉中传销查处认定部门解释的函》(国办函〔2007〕65号)明确指出，2005年国务院公布了条例，确立了工商部门和公安机关共同查处传销行为的机制，并明确了工商部门和公安机关都有受理举报和向社会公开发布警示的职责，同时明确了案件移送相关要求。依照条例规定，工商部门和公安机关在各自的职责范围内都应当对传销行为进行查处，并依照各自职责分别依法对传销行为予以认定。工商部门查处传销行为，对涉嫌犯罪的，应当依法移送公安机关立案侦查;公安机关立案侦查的涉嫌犯罪的传销案件，对经侦查认定不构成犯罪的，应当依法移交工商部门查处。

原国家工商总局和公安部联合下发的《关于印发《工商行政管理机关和公安机关打击传销执法协作规定》的通知》(工商直字〔2007〕212号)第五条明确规定，工商行政管理机关、公安机关应当依法受理传销举报，并在受理举报后的3日内开展调查。经过调查，对于依法不属于自己职权范围内的举报，应当及时移交主管机关，并告知举报人。

据此，市场监管部门和公安机关均负有依法认定和查处传销行为的职责，公安机关查处传销犯罪案件无须以市场监管部门作出行政认定为前提条件。

3.市场监管部门实施暂停结算措施是否具有合法性?

当前，有些地方依据《国务院办公厅转发工商局、公安部、人民银行〈关于严厉打击传销和变相传销等非法经营活动的意见〉(国发〔2000〕55号)第四条“对涉嫌从事传销和变相传销等非法经营活动的单位和组织者，经县级以上工商行政管理局局长批准，由有关工商行政管理机关持有效的批准文件通知开户银行在六个月内暂停其办理结算业务，各银行应予支持和配合。对涉嫌单位和组织者正常的费用开支和特殊资金需要，经县级以上工商行政管理局局长批准后方可办理结算”的规定，直接由市场监管部门对涉传账户实施暂停结算，这种做法是不符合法律规定的。该意见是2000年8月13日公布施行的，主要内容因与现行法律法规的规定相抵触而自然失效。具体如下：第一，该通知不属于行政法规，而是规章性文件。第二，2012年1月1日起施行的《行政强制法》第九条规定行政强制措施的种类包括：(一)限制公民人身自由;(二)查封场所、设施或者财物;(三)扣押财物;(四)冻结存款、汇款;(五)其他行政强制措施。同时第十条规定法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。第三，2003年修订的《商业银行法》第二十九条、第三十条规定，除非法律另有规定，任何单位和个人均无权冻结、扣划个人账户和单位账户。据此，国办发〔2000〕55号文件中“市场监管部门在办理传销案件中可以要求金融部门暂停办理结算”的规定与现行《行政强制法》《商业银行法》相冲突，不具备合法性。

4.市场监管部门对涉嫌传销行为进行查处时，应当向哪个部门申请司法冻结违法资金?

《禁止传销条例》第十四条第一款第(八)项所指的司法机关，应当仅指法院，而不包括公安机关。《行政强制法》规定冻结存款的行政强制措施只能由法律设定。《禁止传销条例》第十四条第一款第(八)项规定县级以上工商部门对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可以申请司法机关予以冻结，该“冻结”并非行政强制措施，而是司法行为;此处的司法机关仅指法院，不包括公安机关。公安机关只能在刑事立案后才能采取冻结等强制措施，根据一事不再罚以及刑事优于行政的原则，对同一主体实施刑事追诉后，其行政违法行为已被刑事违法行为吸收，行政机关不宜再对该行为实施处罚。因此，市场监管部门只能向公安机关进行案件移送，而不能向公安机关申请司法冻结。

(原标题：专业人士权威解读打传相关政策及释疑)

责任编辑：小宇

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