特色小镇的虚与实

所谓的PPP项目，即政府与社会资本合作(Public-Private Partnership)，是一种鼓励社会资本参与基础设施建设的项目合作模式。初衷是为了化解地方债务高企。

在刘世坚看来，国内现有的特色小镇千篇一律，缺乏专业性，“很多都是地方政府把规划定了，然后找人施工，更像是以PPP之名做房地产。”

据金诚集团官网介绍，其以江、浙为核心，特色小镇项目布局遍布浙江、江苏、湖南、湖北、吉林、安徽、福建等10余个省份。负责PPP项目的杭州金诚新城镇投资集团(下称“金诚新城镇”)是金诚集团的运营主体之一。

金诚官方宣称拥有特色小镇项目59个，政府项目签约量超过5700亿。不过《财经》记者在网上无法找到完整的小镇名单。金诚集团旗下“金诚逸”理财APP平台中，目前能找到的特色小镇项目仅有10个。

《财经》记者注意到，2017年3月，金诚与河南省济源市政府签订了王屋山福源小镇项目合作框架协议。根据协议，金诚拟对王屋山福源小镇项目投资100亿元，项目占地3000亩，计划3年内建设完成。记者联系了济源市旅游发展委员会，对方回复“项目因故已终止，不清楚原因”。

此外，规模为4.47亿元，期限为13年的遂昌县农村电商创业小镇智慧园项目，属于第四批次国家示范项目，运作方式为BOT模式。《财经》记者联系了遂昌县政府招商科，对方承认项目已经停止，“前期完成了部分工程，由于投资方的问题停工了。”但金诚集团并未在APP中披露这一情况。

而规模60亿元、期限29年的盱眙龙虾小镇项目，则直接被江苏省发改委评为不合格小镇，是该省首批25个省级特色小镇中唯一的一个。

至于项目回报机制，金诚大多提到了“可行性缺口补助”一词。据刘世坚介绍，该说法主要应用于一些有使用者付费，但是无法覆盖成本及收益的项目，需要政府给予适当的补贴，在PPP的语境中称作“可行性缺口补助”。

“相当于企业收两道钱，一是施工的利润，二是和政府分成的经营性收入。”有行业人士总结说。

在他看来，PPP这种模式根本不允许有超额回报，只能保证合理利润。此外，项目资金量大、周期长。现实中很多PPP项目，社会资本不愿参与，基本都是央企、国企在做。

“PPP项目以前是中建之类工程商的天下。”有资深行业人士向《财经》记者透露。

随着PPP项目的越来越多，风险也逐步凸显。据《财经》记者了解，财政部和发改委前往各地调研，发现很多都是“伪PPP”，本质上还是地方政府在举债，风险很大。

刘世坚解释道，所谓的“伪PPP”模式，通常指假PPP之名、行融资之实的投融资模式，BT模式(Bulid-Transfer，即建设-移交，投资人完成施工建设后由政府按“成本+利息”回购项目)即为此例，其核心在于固定回报，有时也以“名股实债”的方式予以体现，构成地方政府直接或间接的债务，带来许多潜在风险。

2017年，财政部、发改委、人民银行等六部委联合下发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，严禁地方政府利用PPP方式违法违规变相举债，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

各地政府也紧随其后，出台了PPP项目负面管理清单，导致全国一大批项目被叫停。与此同时，银行对PPP融资业务态度也不复以往热情。据悉，一些银行甚至全面停止了包括项目贷款和资本金融资在内的所有PPP融资业务，以规避风险。

“可以说，政策风险也是导致此次金诚爆雷的原因之一。”受害人李伟说，大部分投资者都是2016年至2018年初投入的，那时国家还在大力鼓励PPP项目建设。但2018年紧急叫停、规范清理，大大出乎投资者的预料。

刘世坚判断，自2017年以来的“控债”与”发展”的双重政策导向还将持续，财金〔2019〕10号文和刚刚出台的《政府投资条例》对纯政府付费的PPP项目形成了较大程度的约束，地方政府和社会资本都面临寻找合法、合规、可落地的融资模式的问题。

他认为，在PPP领域，民企的生存空间不大，风险承受能力相对较弱。乘着政策的东风，部分民企可以通过不断拿地拿项目的方式获取融资，滚雪球一般大举扩张，融资政策一旦收紧，可能迅速陷入危机，“最近负面新闻频传的东方园林就是其中一例。”